Povodom nedavno održanih Dana arhitekata 5.4 na kojima je u okviru bloka predavanja Stanje i perspektive prostornog planiranja predstavljena tema Prikaz stanja prostornih planova u RH razgovarali smo s dvije arhitektice koje su je pripremile i predstavile. Obje svoje karijere razvijaju na području prostornog planiranja te su od prošle godine članice Odbora za urbanizam Hrvatske komore arhitekata.

Romana Di Giusto (na slici desno) diplomirala je 1999. godine na Arhitektonskom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu te je radila u nizu planerskih tvrtki prije nego što je otvorila vlastitu tvrtku Planimetar d.o.o. s partnerom Mladenom Kardumom. Kao ovlaštena arhitektica-urbanistica u svojoj tvrtki radi u ulozi planera voditelja prostornih i urbanističkih planova, kao i na izradi drugih dokumenata prostornog uređenja. Živi i radi u Zagrebu.

Gorana Ljubičić (na slici lijevo) diplomirala je 2006. godine na Arhitektonskom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu. Radila je u Urbanističkom institutu Hrvatske u Zagrebu i Geoprojektu u Rijeci, a unazad šest godina zaposlena je u Javnoj ustanovi Zavod za prostorno uređenje Primorsko-goranske županije. Sudjeluje u izradi kao stručni suradnik ili je odgovorni voditelj izrade prostornih planova županijske i lokalne razine te drugih dokumenata prostornog uređenja i stručnih podloga za prostorne planove. Živi i radi u Rijeci.

 

Koje ste si ciljeve postavile i kako ste pristupile istraživanju kada ste pripremale Prikaz stanja prostornih planova u RH ?

Romana Di Giusto: Iako se već dugi niz godina bavimo izradom prostornih planova i imamo uvid u trenutno stanje, željele smo istražiti situaciju u vezi s prostornim planovima kroz konkretnije pokazatelje. Ciljevi koje smo si zadale bili su analizirati stanje svih prostornih planova u Hrvatskoj, osnovnih i njihovih izmjena i dopuna, njihovo vrijeme donošenja i trajanje te istražiti stručnu kapacitiranost kojom raspolažemo na razini države. I na koncu, u odnosu na prepoznatu potrebu za detaljnijim planiranjem razvoja gradova kroz već utvrđene komorine Teze za izmjenu zakonodavnog okvira, odlučile smo provesti analizu stanja planiranja gradova na detaljnijoj razini od one obvezne tj. od prostornog plana uređenja grada (PPUG-a). Pod pojmom grad podrazumijevamo središnje naselje jedinice lokalne samouprave (JLS-a) koje ima status grada. Posebno nas je zanimalo stanje planiranja cjelovitog područja grada, odnosno područja koje je PPUG-om utvrđeno kao građevinsko područje središnjeg naselja, i to jednim detaljnijim prostornim planom.

Gorana Ljubičić: Za utvrđivanje brojčanih pokazatelja osnovnih prostornih planova i njihovih izmjena i dopuna, po vrstama, koristile smo Informacijski sustav prostornog uređenja (ISPU), a najkorisniji su bili podaci koje nam je ustupio Zavod za prostorni razvoj. Prikupile smo i dodatne podatke kroz odgovore na anketne upitnike od 16 županijskih zavoda za prostorno uređenje. U okviru analize stanja planiranja gradova za svaki od 128 gradova smo utvrdile je li planiran važećim detaljnijim provedbenim planom - generalnim urbanističkim planom (GUP-om) ili za cjelovito područje grada urbanističkim planom uređenja (UPU-om), a ako takvoga nema je li planirana izrada takvog UPU-a prostornim planom šireg područja te je li izrada eventualno u tijeku.

 

Do kakvih ste saznanja došle tijekom istraživanja?

Romana Di Giusto: Trenutno važeći dokumenti prostornog uređenja datiraju iz ere triju zakona o prostornom uređenju (1994., 2007. i 2014.). Na državnoj razini imamo Strategiju prostornog razvoja RH iz 2017., a sukladno važećem zakonu čekamo donošenje Državnog plana prostornog razvoja (DPPR). Na snazi je Program prostornog uređenja RH iz 1999. koji je u manjem opsegu izmijenjen 2013., a bit će na snazi do donošenja DPPR-a. Svi prostorni planovi županija (PPŽ-ovi) stupili su na snagu u razdoblju između 2000. i 2004., a samo je jedan ponovno donesen 2013. kao cjeloviti prostorni plan. Dakle, svi su doneseni prije sada važećeg zakona, a gotovo svi i prije zakona iz 2007. To je rezultiralo sa stotinjak izmjena i dopuna, a desetak ih je trenutno u izradi. PPUG/O-ovi su planovi lokalne razine i datiraju, uz poneku iznimku, iz razdoblja od 2000. do 2010., a njihovih izmjena i dopuna je više od 1800. Važno je napomenuti činjenicu da je osnovna koncepcija planova ostala nepromijenjena.

Gorana Ljubičić: Na temelju istih zakona doneseni su i GUP-ovi i UPU-ovi gradova kao detaljniji provedbeni planovi. Na snazi je 37 GUP-ova i svi su izrađeni do 2007. što je ponovno posljedica zakonskog okvira. Naime, temeljem zakona iz 1994. izrada GUP-a bila je obvezna za naselja u kojima su sjedišta tijela županija, Grad Zagreb i naselja s više od 10.000 stanovnika, odnosno 15.000 prema izmjeni iz 1998. Zakonom iz 2007. uopće nije bio propisan GUP kao vrsta prostornog plana dok se 2014. propisuje obveza izrade GUP-a za gradove sjedišta županija i velike gradove, odnosno one s više od 35.000 stanovnika. Time se obveza izrade GUP-a smanjila na 25 gradova. Unatoč tome, pozitivno je što je većina izrađenih GUP-ova za gradove koji više nemaju tu obvezu i dalje na snazi što nam govori da je za te gradove prepoznat značaj detaljnijeg planiranja cjelovitog područja grada (a dodatno obuhvaćaju i izdvojena građevinska područja izvan toga središnjeg naselja). UPU-ovi za preostale gradove, kao i druga naselja, nisu bili obvezni, ali je zakon iz 2007. upućivao da se UPU-om „detaljnije određuje prostorni razvoj naselja ili dijela naselja“. Iz razdoblja važenja tog zakona je većina UPU-a izrađenih za cjelovito područje grada. Stanje izrađenosti UPU-ova za cjelovita područja gradova rezultat je i obveze ili preporuke izrade propisane s deset PPŽ-ova. Danas je UPU cjelovitog područja grada izrađen za ukupno 52 grada, dok takav detaljniji provedbeni plan gradskog područja nema 40 gradova. Time se ponovno pokazao pozitivan trend izrađenosti UPU-a za gradsku cjelinu unatoč nepostojanju zakonske obveze, ali i negativan trend da gotovo trećina gradova Hrvatske nema izrađen takav detaljniji provedbeni plan. Iz analize izrađenih odnosno planiranih detaljnijih provedbenih planova za područje grada u cjelini zaključuje se da je zakonski to obvezno samo za 20% gradova Hrvatske i to samo GUP-om. Obveza izrade UPU-a propisana je samo za neuređene dijelove građevinskih područja što rezultira detaljnijim urbanističkim planiranjem najčešće fragmenata gradskog područja, uglavnom nepravilnih oblika zbog prilagodbe obliku katastarskih čestica, površina u prosjeku 5 do 10 ha, smještenim uglavnom na rubnim dijelovima grada. Postojeći GUP-ovi i UPU-ovi na snazi za gradove za koje nije propisana zakonska obveza izrade detaljnijeg plana su pozitivan pokazatelj. S druge strane izostankom zakonske obveze zadržavanja tih planova te planiranja za gradove koji ih još uvijek nemaju rezultira nedostatkom cjelovitog planskog sagledavanja urbanog razvoja grada jer se provedba zahvata na gradskom području temelji samo na provedbi PPUG-a što je nezadovoljavajuće.

 

Što ste zaključile iz rezultata istraživanja?

Romana Di Giusto: Krenemo li od postavke da bi predviđeni vijek trajanja prostornih planova trebao biti između 15 i 20 godina, jasno je da su sadašnji planovi na snazi zastarjeli i da je potrebno pokrenuti izradu novih planova odnosno planova nove generacije. Nakon donošenja sada važeće generacije prostornih planova dogodile su se bitne promjene u društvenim procesima, novi trendovi gospodarskog razvoja, izmijenjena je demografska slika Hrvatske, ušli smo u EU. S druge strane donesen je cijeli niz međunarodnih dokumenata, direktiva i povelja, od UN-ovih ciljeva održivog razvoja, do Nove povelje iz Leipziga, europskog Zelenog plana i s time povezanog pristupa Novog europskog Bauhausa, prihvaćene deklaracije iz Davosa koja inzistira na uvođenju pojma Baukultur te u konačnici našeg nacionalnog dokumenta ApolitikA što sve zahtjeva prilagođavanje koncepcije prostornih planova novim trendovima i potrebama ali i preuzetim obvezama. Također, jasno je da su postojeći planovi izrađeni na temelju stručnih podloga iz tog vremena koje je potrebno revidirati ili izraditi nove. Provele smo i istraživanje o stručnim kapacitetima za izradu planova kojima trenutno raspolažemo. Županijski zavodi su kroz anketna pitanja u velikoj većini odgovorili da imaju djelomično dostatne stručne kapacitete što podrazumijeva nedostatak arhitekata urbanista kao i ostalih stručnjaka koji osiguravaju interdisciplinarnost stručnih timova. Slična situacija je i s privatnim tvrtkama na tržištu. Iako u njima radi oko 400 arhitekata urbanista, svjesni smo da se dio njih ne bavi primarno prostornim planiranjem kao što je slučaj i s tvrtkama registriranim za bavljenje ovom djelatnošću.

Gorana Ljubičić: Ujedno, ako uzmemo u obzir da se od 2014. godine nije izradio nijedan novi PPŽ ili PPUG/O već su se samo mijenjali/dopunjavali važeći, logična posljedica je da novija generacija prostornih planera koji su započeli sa stručnim djelovanjem od 2014. naovamo, dakle u posljednjih osam godina, uglavnom nije imala priliku steći stručno iskustvo vođenja izrade ili sudjelovanja u izradi novog PPŽ-a ili PPUG/O-a. Također, zastojem u izradi i donošenju prostornih planova nove generacije svih razina rezultira i zastojem prijeko potrebnog stvaranja centralne baze prostornih planova u elektroničkom obliku. Na koncu zaključujemo da za planiranje grada nije dovoljan samo PPUG već je potreban neki oblik detaljnijeg planiranja cjelovitog područja grada kako bi se očuvala postojeća vrijedna urbanistička ostvarenja te osiguralo detaljnije urbanističko planiranje revitalizacije gradskih brownfielda i neizgrađenih dijelova grada. Tako su danas značajni primjeri prepoznatljivih slika i vizualnih identiteta gradova Hrvatske pretežito nastajali upravo na temelju urbanističkog planiranja. Nepostojanje obveze izrade takvog detaljnijeg plana u važećem zakonskom okviru može u konačnici trajno narušiti postojeće urbanističko nasljeđe i onemogućiti razvoj gradova temeljen na osnovnim urbanističkim načelima. 

 

Iz kojeg razloga se nije krenulo u izradu novih prostornih planova i kako se to odrazilo na sadašnje stanje?

Romana Di Giusto: Jedno od anketnih pitanja županijskim zavodima odnosilo se na to planira li se izrada novih PPŽ-ova, a potvrdno su odgovorila četiri, dok je većina kao razlog za neplaniranje izrade novih prostornih planova odgovorila da je osnovni preduvjet koji je potrebno ispuniti donošenje DPPR-a i Pravilnika o prostornim planovima (Pravilnik) koji bi bio prilagođen standardu nove generacije prostornih planova. Slična situacija je i s PPUG/O-ovima. Zakonom iz 2014. dozvoljena je izrada novih prostornih planova niže razine tek kada se donesu prostorni planovi više razine osim UPU-a, a to ograničenje je ukinuto izmjenama zakona iz 2019. Iako je trenutno formalno moguće izrađivati nove prostorne planove većina JLS-ova ipak čeka donošenje Pravilnika te DPPR-a odnosno PPŽ-a.

Gorana Ljubičić: Zakonom iz 2014. propisala se ambiciozna, a po mišljenju većine prostornih planera teško provediva ideja da svi prostorni planovi budu provedbeni. Donošenje zakona s takvom strukturom prostornih planova nije pratilo brzo donošenje Pravilnika, a koji nije izrađen ni danas. Dugotrajan postupak izrade Pravilnika rezultat je nastojanja da se njime zadovolji zakonska odredba provedbenog plana na svim razinama, ali i da se vrlo detaljno odrede svi mogući elementi provedbenih odredbi, a koji su i trebaju biti samo predmet prostornog plana odnosno planskih rješenja specifičnog i jedinstvenog prostora. U skladu s izradom nacrta Pravilnika su se u okviru ISPU-a razvijali modul ePlanovi za prikaz i podmodul Editor za izradu nove generacije prostornih planova, a u skladu s namjerom da se planovi pored izrade analognog oblika unose u ISPU i u elektroničkom obliku. I na koncu, tek se unazad dvije godine vrše testiranja prijenosa odabranih primjera važećih planova u novi digitalni sustav i sukladno nacrtu Pravilnika. Rezultat svega je dugogodišnji zastoj u izradi novih prostornih planova, a na koji je utjecala i zabrana početka izrade i donošenja prostornih planova nove generacije na svim razinama do 2019. kao i nedonošenje DPPR-a za koji još nije provedena ni javna rasprava. Znakovito je da su i županijski zavodi kroz provedenu anketu većinom potvrdili da je sustav blokiran na nacionalnoj razini, zbog čega svi čekaju da se to i riješi na nacionalnoj razini, te su uglavnom negativno komentirali novi zakonom propisani sustav. Također su dodatno potvrdili jednu od Teza za izmjenu zakonodavnog okvira, da je potrebno ponovno odvojiti razine planiranja na stratešku i provedbenu.

 

Što smatrate na temelju zaključenog da bi trebao biti sljedeći korak?

Romana Di Giusto: Kao sljedeći korak istaknule bismo ostvarivanje svih preduvjeta u sustavu prostornog planiranja koje smo prokomentirale kako bi se omogućilo pokretanje izrade novih prostornih planova na županijskoj i lokalnoj razini. Također, neophodno je osnažiti stručni kadar kroz obrazovanje, praksu i motivaciju za bavljenje disciplinom prostornog planiranja. 

Gorana Ljubičić: Zakonom je nužno propisati obvezu izrade detaljnijeg provedbenog plana za cjelovito područje grada. Ujedno, potrebno je što prije provesti centralnu digitalizaciju prostornih planova. S obzirom na to da se još neko vrijeme neće donijeti DPPR bilo bi dobro u prijelaznom razdoblju, do izrade zakonom određene nove generacije prostornih planova, u novom informacijskom sustavu omogućiti digitalizaciju osnovnih planskih elemenata grafičkog dijela prostornih planova lokalne razine i to jednoznačnog prikaza u vektorskom georeferenciranom obliku, kao npr. namjene površina, infrastrukturnih sustava, područja primjene planskih mjera zaštite, građevinskih područja i sl. Time bi se međusobno uskladili prostorni planovi lokalne razine te bi se omogućilo jednostavnije praćenje planiranog stanja na području države.

 

 

Intervju vodio Robert J. Loher

 

Prilog: brošura Prikaz stanja prostornih planova u Hrvatskoj

POVEZNICA NA BROŠURU