Nova povelja iz Leipziga

Pripremio: Nikša Božić, predsjednik Odbora za urbanizam HKA

 

Usvojena Nova povelja iz Leipziga

Njemačko predsjedništvo Vijećem Europske unije ispunilo je obećanje da će obnoviti načela razvoja održivih europskih gradova putem obnove Povelje iz Leipziga. Na neformalnom sastanku europskih ministara nadležnih za urbani razvoj održanom 30. studenoga 2020. usvojena je Nova povelja iz Leipziga (New Leipzig Charter - NLC).  Ona je nastala na temeljima izvorne Povelje iz Leipziga koja je usvojena tijekom prethodnog njemačkog predsjedanja Vijećem EU 2007. godine. Izvorna je povelja pomogla uspostaviti koncept integriranog urbanog razvoja na razini EU-a i utjecala je na razvoj naknadnih inicijativa poput Urbane agende za EU koja je definirala politiku urbanog razvoja Europske Unije.

Dva su ključna načela bila u središtu izvorne Povelje iz Leipziga: promicanje politika integriranog urbanog razvoja i potreba da se posebna pozornost posveti zapostavljenim gradskim četvrtima. Povelja je isticala potrebu stvaranja visokokvalitetnih javnih prostora i pozivala na moderniziranje infrastrukturnih mreža i poboljšanje energetske učinkovitosti te proaktivne inovacijske i obrazovne politike kao ključne akcije u okviru politika integriranog urbanog razvoja. Kada je riječ o zapostavljenim urbanim područjima pozivalo se na praćenje strategija za unapređenje izgrađenog okoliša, jačanje lokalnog gospodarstva i lokalne politike tržišta radne snage, proaktivne politike obrazovanja i obuke za djecu i mlade te promicanje učinkovitog i dostupnog gradskog prijevoza.

 

Prema Novoj povelji iz Leipziga

U svjetlu novih društveno-političkih izazova i novih razvojnih okvira za urbani razvoj, ministri Europske unije nadležni za urbani razvoj potpisali su 14. lipnja 2019. deklaraciju kojom pozivaju na obnovu Povelje iz Leipziga. Zaključeno je kako glavni svjetski trendovi izravno utječu na gradove diljem Europe, uz opasnost da se poveća društveno raslojavanje.

U usporedbi s Poveljom iz 2007. godine, zaključeno je kako novi dokument mora uključiti specifične odgovore na suvremene globalne izazove koji imaju izravan utjecaj na europske gradove i mogu pojačati razlike u našim društvima poput klimatskih promjena, nestašice resursa, migracija, demografskih promjena, pandemija i gospodarstva koja se brzo mijenjaju. Razmatranje digitalnih izazova, poput porasta digitalnih tehnologija, digitalne podjele i tržišnih ovisnosti još je jedan novi element. Naglašeno je i kako su lokalna i globalna razina danas povezane više nego ikad prije. Stoga se od novog dokumenta očekivalo da pruži okvir urbane politike za postizanje globalnih i europskih sporazuma poput Europskog zelenog plana (čiji je cilj Europu učiniti prvim klimatski neutralnim kontinentom), Pariškog sporazuma o klimatskim promjenama, Novom urbanom agendom Ujedinjenih naroda te UN-ovim Globalnim ciljevima održivog razvoja gdje je između ostalog postavljen cilj da se gradovi i naselja učine uključivim, sigurnim, prilagodljivim i održivim.   

U ovom širokom kontekstu, Nova povelja iz Leipziga ima jasan i praktičan cilj: pružiti okvir politike koji će omogućiti ostvarenje ovih europskih i globalnih sporazuma na razini gradova i urbanih područja Europske unije.

 

Nova povelja iz Leipziga

Ključna je značajka Nove povelje iz Leipziga da promiče ideju urbane politike za opće dobro. Naglašava „preobražajnu snagu gradova“ da se pronađu odgovori na suvremene izazove s kojima se gradovi suočavaju u njihovim socijalnim, okolišnim i gospodarskim okruženjima.

Kao ključna osobina koja je potrebna gradovima i urbanim sustavima naglašava se fleksibilnost. Gradovi moraju postići sposobnost da odgovore na vanjske negativne utjecaje te razvijati predvidljive i preventivne politike, planove i projekte koji bi morali uključivati različite scenarije za predviđanje ekoloških i klimatskih te gospodarskih izazova kao i društvenih transformacija.

Povelja naglašava kako ostvarenje pravednih, zelenih i produktivnih gradova zahtijeva provedbu ključnih načela dobrog upravljanja koji se definiraju na sljedeći način:

  1. Urbane politike za opće dobro – javna uprava treba djelovati u interesu ostvarivanja javnog interesa pružajući usluge i infrastrukturu za opće dobro.
  2. Integrirani pristup - sva područja urbanih politika moraju biti koordinirana u prostornom, sektorskom i vremenskom smislu.
  3. Participacija i su-stvaranje - svi urbani akteri i građani moraju biti uključeni kako bi se razmotrila njihova znanja, riješila otvorena pitanja i ojačala lokalna demokracija.
  4. Višerazinsko upravljanje - složenim izazovima trebaju se zajednički baviti sve razine urbanih i prostornih politika - lokalna, gradska, regionalna, nacionalna, europska i globalna.
  5. Pristup temeljen na identitetu mjesta - urbane strategije i instrumenti financiranja gradskih projekata trebaju se temeljiti na analizi specifičnog lokalnog okruženja.

Navedenih pet principa primjenjuju se kako bi se postigla tri cilja Povelje usmjerena na društvenu, okolišnu i gospodarsku dimenziju gradova. To su:

Pravedni grad – koji mora pružati jednake mogućnosti i okolišnu jednakost svima, bez obzira na spol, socioekonomski status, dob i podrijetlo.

Zeleni grad – koji doprinosi borbi protiv globalnog zatopljenja i visokoj kvaliteti okoliša u pogledu korištenja zraka, vode, tla i korištenja zemljišta, kao i pristup zelenim i rekreacijskim površinama.

Proizvodni grad – kroz osiguravanje radnih mjesta uz istovremeno osiguravanje zdrave financijske osnove za održivi urbani razvoj kroz raznolika lokalna gospodarstva i poticajno okruženje za inovacije.

Ističe se i digitalizacija s njenim sveobuhvatnim transformativnim utjecajem na sve sektore urbanog života i gospodarskog razvoja, ali i izazovi koje ona donosi od pitanja zaštite privatnosti do daljnjih društvenih raslojavanja.

Poveljom se predlaže da se navedeni pristupi primjenjuju na tri prostorne razine:

  • Razina susjedstva, gdje se ponovo naglašava problem zapostavljenih gradskih četvrti, kao i na potrebu da posebne politike na razini susjedstva trebaju poticati lokalnu predanost izgradnji zajednice i društvenu uključivost.
  • Razina lokalne uprave, što predstavlja razinu donošenjaodluka, postavljanja strateških smjernica i definiranja specifičnih zahvata za cijelo gradsko područje. Gradovi stabiliziraju šira ruralna područja te se posebno naglašava važnost očuvanja vitalnosti malih i srednje velikih gradova.
  • Razina funkcionalne urbane regije, gdje posebno do izražaja dolazi potreba međusobne suradnje različitih upravnih cjelina te razvijanje umreženosti gradova i urbano-ruralnih veza kako bi se uskladila složena mreža funkcionalnih međuovisnosti.

U Povelji se naglašava kako je potrebno jačanje gradske uprave što se ostvaruje jasnim pravnim okvirom na svim administrativnim i političkim razinama, jačanjem financijskih kapaciteta gradova, adekvatno kvalificiranim zaposlenicima te razvojem društvene i komunalne infrastrukture i javnih usluga.

Naglašava se značaj aktivne politike uređenja zemljišta i prostornog planiranja. Zagovara se održivo, transparentno i pravedno planiranje korištenja zemljišta i vođenja zemljišne politike, uključujući zemljište u javnom vlasništvu i pod kontrolom lokalne uprave. Kao ključni elementi za postizanje održivog prostornog razvoja navode se:

  • razvijanje policentričnih struktura naselja,
  • poticanje suradnje izvan administrativnih i nacionalnih granica i koordinacija prostornog planiranja u funkcionalnim urbanim regijama,
  • sprječavanje daljnjeg zauzimanja zemljišta te davanje prednosti obnovi već zauzetih urbanih područja, uključivo brownfield područja,
  • postizanje uravnotežene urbane gustoće te davanje prednosti zelenoj i plavoj infrastrukturi,
  • uređenje i održavanje sigurnih i pristupačnih javnih prostora koji pružaju zdravu životnu sredinu za sve građane,
  • osiguranje prostora za dostupno stanovanje u mješovitim i raznolikim susjedstvima, uz sprječavanje špekulativnih zahvata,
  • planiranje prostora mješovite namjene za promicanje novih oblika proizvodnje i gospodarskih aktivnosti u zelenom, kreativnom gospodarstvu te ekonomiji temeljenoj na uslugama.

Nova povelja iz Leipziga u provedbi se oslanja na postojeće financijske instrumente i EU programe koji se odnose na urbana pitanja. Naglašava se važnost Urbane agende za EU kao procesa potpore za provedbu strateških načela Povelje na europskoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini te drugih financijskih instrumenata od kojih se ističe kohezijska politika EU kao ključna za provedbu integriranih i održivih strategija urbanog razvoja.

Preuzmite Novu povelja iz Leipziga (engleski jezik) 

 

Što Nova povelja iz Leipziga znači za sustav prostornog planiranja u Hrvatskoj?

Snaga ovakvih dokumenata uvijek se ogleda u mogućnostima postizanja postavljenih ciljeva, odnosno njihove implementacije u sustav planiranja od strateške do one najniže provedbene razine. 

Na strateškoj razini, Strategija prostornog razvoja Republike Hrvatske, usvojena 2017. godine, u svojoj koncepciji prostornog razvoja sagledava većinu tema koje su obrađene u Novoj povelji iz Leipziga. Osobito se tako ističe stavljanje naglaska na integrirani pristup prostornom razvoju te potrebu aktivne prilagodbe dinamici promjena jačanjem kapaciteta sustava prostornog uređenja za prilagodbu posljedicama klimatskih promjena, društvenim promjenama, gospodarskim trendovima i tehnološkom napretku te za smanjenje rizika od katastrofa.

Međutim, niže od strateške razine hrvatski sustav prostornog planiranja traži brojne prilagodbe. Prilika je ovo da još jednom podsjetimo na glavne Teze za izmjenu zakonodavnog okvira iz područja prostornog planiranja koje su usvojene na Danima arhitekata 4.0. u Šibeniku u rujnu 2020. godine, a koje se pokazuju kao mogući smjer za postizanje ciljeva zacrtanih u upravo usvojenoj Novoj povelji iz Leipziga.

Upozorili smo već kako je u Hrvatskoj nužno uvođenje nove generacije prostornih planova koji bi se na zadovoljavajući način mogli posvetiti rješavanju globalnih problema koji utječu i na prostorni razvoj hrvatskih gradova. Izrada Državnog plana prostornog razvoja zabrinjavajuće kasni. Nejasna je mogućnost i vremenski okvir njegovog donošenja u obliku u kojem je započet, što može imati multiplikativne negativne posljedice na sustav planiranja na nižim razinama.

Prostorni planovi regionalne i lokalne razine sada su prosječno stari preko dvadeset godina, njihova rješenja temeljena su na stručnim podlogama od prije više od dva desetljeća i više ne odgovaraju današnjem društvenom trenutku a pogotovo novim razvojnim izazovima kojima se bavi Nova povelja iz Leipziga.

Preduvjet za novu generaciju prostornih planova je donošenje Pravilnika o standardu prostornih planova s čijim se donošenjem kasni više od šest godina, također bez jasnog vremenskog okvira za prelazak na novi standard izrade prostornih planova.

Ponovo ukazujemo na potrebu kako je za stvarni integrirani urbani razvoj potrebno stvoriti komunikacijsku kulturu i suradnju među svim dionicima koji utječu na prostorni razvoj. Osobito se to odnosi na sustave koji omogućuju direktno korištenje EU financijskih instrumenata. Preduvjet za ostvarenje proklamiranih ciljeva održivog prostornog razvoja ostaje uvažavanje integriteta discipline prostornog planiranja koja mora ostati osnova koja garantira održivi razvoj prostora i njegovu zaštitu.

Na urbanoj razini potrebno je još jednom upozoriti kako se vitalnost malih i srednje velikih gradova neće moći postići bez adekvatnih alata urbanističkog planiranja koji nam danas nedostaju. Za većinu malih i srednjih gradova glavnina prostornih problema skoncentrirana je u središnjim naseljima za čije prostorne izazove nemamo razvijene adekvatne planerske alate. Bez razvoja sustava urbanističkog planiranja malih i srednjih gradova teško će biti postići ciljeve iz Povelje da oni uistinu postanu pravedni, zeleni i produktivni gradovi.

Konačno, najviše potrebe za prilagodbom našeg sustava prostornog planiranja ima na razini susjedstva kojoj Nova povelja iz Leipziga pridaje veliku pozornost. Razina urbanističkog planiranja u Hrvatskoj danas je neadekvatno riješena te treba korjenite promjene.Na ovoj provedbenoj razini planiranja potrebno je metodološki razviti i stručno standardizirati izradu različitih tipova planova provedbene razine koji su danas zastupljeni samo jednim substandardnim tipom provedbenog plana (UPU).

U kontekstu promišljanja „preobražajne snage gradova“ koju razmatra Nova povelja iz Leipziga potrebno je upozoriti da u hrvatskoj planerskoj praksi ne postoji ni propisani standard ni razvijena metodologija za izradu urbanističkih planova područja urbane obnove/preobrazbe, što će moguće biti glavni planerski zadatak u sljedećem razdoblju.

Očito je kako će se izazovi s kojima se susrećemo u našem sustavu prostornog planiranja reflektirati i na moć naših gradova da ispune ambicije Nove Leipziške povelje. Na istom neformalnom ministarskom sastanku na kojem je usvojena Nova povelja usvojen je i dodatni Implementacijski dokument NLC. U njemu su se ministri složili kako je za implementaciju Povelje potrebno, između ostalog, postizanje bolje regulacije te osiguravanje boljeg znanja i jače komunikacije među relevantnim dionicima. 

Ostaje za vidjeti može li ovaj novi usvojeni dokument postati poticaj za pokretanje rješavanja nagomilanih problema u prostornom planiranju u Hrvatskoj.